Riportiamo questa sentenza del 1 luglio 2015, che ha decretato il rigetto del ricorso che UITS ha tentato presso la Corte dei Conti avverso la presenza nell'elenco ISTAT
Come al solito, chi di dovere s'è visto bene del renderla pubblica... ma come sempre i nodi prima o poi vengono al pettine...
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Sentenza n. 48/2015/RISR E P U B B L I C A I T A L I A N A
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE
in speciale composizione
composta dai seguenti magistrati:
Alberto Avoli Presidente
Nicola Leone Consigliere
Anna Maria Rita Lentini Consigliere
Chiara Bersani Consigliere
Eugenio Musumeci Consigliere
Luisa D’Evoli Consigliere
Donatella Scandurra Consigliere relatore
ha emanato la seguente
SENTENZAnel giudizio iscritto al n. 425/SR/RIS del registro di Segreteria delle Sezioni riunite, promosso ai sensi dell’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dall’
Unione Italiana Tiro a Segno (U.I.T.S.), in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro-tempore, ing. Ernfried Obrist,, in forza dei poteri di rappresentanza in giudizio attribuitigli dall’art. 17 dello Statuto, con sede in Roma, in V.le Tiziano, n. 70, rappresentata e difesa dall’Avv. Enrico Lubrano e dall’Avv. Flippo Lubrano, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via Flaminia, n. 79 (indirizzo di posta elettronica certificata
avv.enrico.lubrano@pec.it e numero di fax 06-3214981), come da procura in calce all’atto introduttivo,
control’
ISTAT - Istituto Nazionale di Statistica, in persona del legale rappresentante pro-tempore, con sede in Roma, alla Via Cesare Balbo, n. 16, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa domiciliato ex lege in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12,
e nei confronti
del CONI, rappresentato e difeso dall'Avv. Mario Sanino ed elettivamente domiciliato presso lo Studio Legale Sanino in Roma, Viale Parioli n. 180; della Procura generale presso la Corte dei conti in persona del Procuratore Generale pro-tempore; nonché del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentati e difesi ed elettivamente domiciliati presso l’Avvocatura Generale dello Stato, in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12;
avverso e previa sospensione cautelaredell’Elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, predisposto dall’ISTAT e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 10 settembre 2014, n. 210, nella parte in cui ha inserito l'U.I.T.S. tra gli “Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali", nonché di ogni eventuale ulteriore atto, presupposto o conseguente, ad esso comunque connesso e, in particolare del c.d. "SEC 2010", nella parte in cui prevede irragionevolmente criteri del tutto generici ed imprecisati, anziché criteri specifici e precisi, per l'individuazione dei soggetti da inserire nel predetto elenco;
VISTO l’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228;
VISTO l’art. 13 del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192 convertito nella legge 27 febbraio 2015, n. 11;
VISTA l’ordinanza istruttoria di queste Sezioni Riunite n. 3/2015/ORD;
VISTI i decreti presidenziali con i quali è stato costituito il Collegio delle Sezioni riunite per l’udienza odierna e nominato il relatore del presente giudizio;
VISTI tutti gli atti e i documenti del giudizio;
UDITI all’udienza del 1 luglio 2015, con l’assistenza della Segretaria dott.ssa Adele Mei, il Consigliere relatore, dott.ssa Donatella Scandurra; l’Avv. Enrico Lubrano per la ricorrente; l’Avvocato dello Stato Mario Capolupo, per l’ISTAT, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze; l'Avv. Prof. Mario Sanino per il Coni e il Pubblico Ministero nella persona del Vice Proc. Gen. dott. Antonio Ciaramella;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
I. Con il ricorso in epigrafe, proposto, ai sensi dell’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, contro l’ISTAT e nei confronti del Coni, della Procura Generale presso la Corte dei conti, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’Unione Italiana Tiro a Segno (U.I.T.S.) chiedeva a queste Sezioni riunite l’annullamento dell’Elenco Istat, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale 10 settembre 2014, n. 210, nella parte in cui include l’Unione tra gli “Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali", nonché di ogni eventuale ulteriore atto, presupposto o conseguente, ad esso comunque connesso.
II. Nel merito, l’Unione Italiana Tiro a Segno lamentava con il primo e il secondo motivo di ricorso violazione dell’art 3 della legge sul procedimento amministrativo per difetto di istruttoria e dell’art. 7 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento; manifesta illogicità ed irragionevolezza nell'utilizzo di dati finanziari relativi all'UITS del tutto inconferenti, in quanto relativi all'anno 2012 (terzo motivo di ricorso); illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza del reinserimento dell’Unione nell’elenco Istat 2014 dopo che il Tar Lazio aveva annullato per il 2010 l’inserimento della stessa nell’elenco Istat (quarto motivo di ricorso); eccesso di potere per disparità di trattamento per inserimento di solo alcune Federazioni Sportive (tra le quali l'UITS) e non altre Federazioni aventi natura privatistica (ad esempio, la FIGC) o aventi natura pubblica come l'UITS (quinto motivo di ricorso); contestava, poi, la ricorrenza dei presupposti per l'inclusione nell'elenco richiesti dal Regolamento dell'Unione Europea n. 549/2013 (SEC 2010), e, in particolare, la soggezione al controllo di una amministrazione pubblica (sesto motivo di ricorso).
Nello specifico, rilevava l'insussistenza:
- del requisito generale della determinazione, da parte del CONI, della politica generale o del programma dell'Unione;
- dei cinque fondamentali indicatori del controllo del CONI sull'Unione.
Al riguardo, osservava che l’Unione non può essere ricompresa nell’area della definizione del controllo quale desumibile dal SEC, né in alcun modo rileva l'attività di mera vigilanza esercitata dal CONI, in quanto, tale ente resta estraneo nella determinazione della politica generale della ricorrente.
Quanto all'insussistenza dei cinque indicatori del controllo del Coni, rilevava che sono gli stessi associati dell'UITS ad eleggere gli amministratori o i dirigenti; che non sussistono accordi contrattuali rilevanti tra l'UITS ed il CONI; che l’Unione non percepisce alcun tipo di finanziamento diretto da parte dello Stato e che, comunque, i contributi e finanziamenti erogati dal CONI per le attività sportive e agonistiche sono sempre stati inferiori alla soglia del 50 per cento dei ricavi complessivi propri dell'UITS; che manca, infine, il requisito costituito dal grado di esposizione dell’Unione al rischio del Coni.
III. In data 5 dicembre 2014 si è costituito in giudizio l’ISTAT rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo il rigetto dell’istanza cautelare e del ricorso.
In particolare, l’Avvocatura ha fatto presente che la prima categoria di contestazioni (motivi da 1 a 5) non assume rilevanza nel presente procedimento innanzi alle Sezioni Riunite della Corte dei Conti poiché le violazioni contestate afferiscono al rapporto cittadino-autorità costituente il tipico oggetto della cognizione del Giudice Amministrativo.
Al riguardo, ha richiamato la giurisprudenza del Consiglio di Stato, in base alla quale è stata esclusa l'applicabilità delle garanzie della L. 241/1990 all'attività dell'Istat di formazione degli elenchi in parola in quanto "l'elenco Istat trova nella conformità al parametro normativo la propria giustificazione, senza necessità di ulteriore motivazione, né di specifica istruttoria".
Ha, poi, sottolineato che non si ravvisa alcuna irragionevolezza nella circostanza che l'ente sia stato escluso dall'elenco per il 2010 (peraltro per effetto di provvedimento del giudice amministrativo) e oggi incluso nuovamente. L'analisi di tipo microeconomico sotteso all'inclusione nell'elenco in parola è infatti compiuta anno per anno in relazione, come chiarito, ai dati finanziari più recenti disponibili considerata l'assoluta autonomia e indipendenza della valutazione Istat operata ogni anno.
Per quanto riguarda il sesto motivo relativo alla ricorrenza del requisito del controllo pubblico e in particolare di tutti e cinque gli elementi rivelatori indicati dal SEC 2010, l’Avvocatura ritiene che l'Unione italiana tiro a segno debba qualificarsi come ente pubblico, ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, recante il Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare.
Nello specifico, ha osservato che l'UITS è "sottoposta alla vigilanza del Ministero della Difesa e realizza i fini istituzionali di istruzione, di addestramento e di certificazione per il tramite delle sezioni di tiro a segno nazionale di cui all'art.61. Essa è altresì federazione sportiva nazionale di tiro a segno riconosciuta dal Comitato olimpico nazionale italiano, sotto la cui vigilanza è posta ai sensi e per gli effetti del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, e successive modificazioni" e che l’art. 1 dello Statuto, approvato con decreto del Ministro della Difesa di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze — stabilisce che l’Unione è “Ente pubblico nazionale”, sottoposto alla vigilanza del Ministero della Difesa, ai sensi dell'art. 20 del Codice dell'ordinamento militare, emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66.
Ha, poi, richiamato il parere espresso dal Consiglio di Stato - Sezione consultiva per gli atti normativi, nell'Adunanza del 7 maggio 2009 sullo schema di regolamento recante il riordino dell'UITS, nella parte in cui si afferma che nell'ambito del processo di riordino delle federazioni sportive - con la loro trasformazione in soggetti con personalità giuridica di diritto privato — non viene modificata la natura giuridica pubblica dell’Unione, considerata la specialità delle funzioni dell’Unione con riferimento al porto d'armi, nonché nel particolare rilievo che l'attività dell'ente in parola assume anche sotto il profilo dell'ordine pubblico e della detenzione e circolazione delle armi, in ragione delle potestà certificatorie attribuite alle sezioni territoriali.
Ha, infine, osservato che dal test market/non market applicato ai dati comunicati dalla Ente ricorrente – relativi agli esercizi 2011 e 2012 – risulta che il rapporto tra totale dei ricavi e totale dei costi risulta pari al 2 per cento sia per il 2012, sia per il 2011, indicando in maniera inequivocabile la natura non market dell'Ente.
IV. Con memorie del 5 e del 9 dicembre 2014, la Procura generale della Corte dei conti, nel rassegnare le proprie conclusioni sul ricorso in epigrafe, ha in via preliminare eccepito il mancato rispetto del termine di comparizione di cui all’art. 163 bis del cod. proc. civ..
La Procura generale ha, quindi, controdedotto alle argomentazioni di parte attrice, svolgendo considerazioni varie in ordine alla presunta violazione degli artt. 3 e 7 della legge sul procedimento amministrativo, ritenendo sussistenti tutte le condizioni previste dal SEC 2010, al fine dell’inserimento della ricorrente nel settore delle amministrazioni pubbliche.
Ha, poi, osservato che per espressa previsione di disposizioni normative (art. 1 del d.P.R. n. 209/2009, art. 1 dello statuto approvato con DI (Difesa - Economia e Finanze) del 15 novembre 2011, art. 59 del d.P.R. n. 90/2010), l’Unione è un ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza di pubbliche amministrazioni.
Ha fatto presente che il SEC 2010 prevede la sufficienza anche di un solo indicatore e che nel caso di specie sussistono sia la circostanza dell’incidenza esterna di amministratori sia il grado del finanziamento proveniente da ente pubblico.
Conclusivamente, ha chiesto che il ricorso sia respinto perché infondato.
V. Con memoria depositata il 6 marzo 2015 parte ricorrente ha riepilogato i motivi di ricorso e ha replicato alle controparti, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
VI. Il 12 marzo 2015 si è costituito in giudizio il Coni per sostenere l’illegittima inclusione dell’Unione nell’elenco Istat. Al riguardo, ha fatto presente che le Federazioni Sportive Nazionali sono persone giuridiche di diritto privato, regolarmente iscritte nello specifico registro tenuto presso l'Ufficio Territoriale del Governo, totalmente soggette al codice civile, osservando che il D.lgs. n. 242/99 e lo Statuto del CONI assegnano al CONI un potere di vigilanza sulle Federazioni Sportive Nazionale, che non corrisponde affatto alla nozione di soggetto sottoposto a "controllo pubblico" nell'accezione comunitaria che il SEC 2010 dà della nozione di "controllo".
Conclusivamente, ha chiesto che il ricorso venga accolto con vittoria di spese e onorari.
VII. Con ordinanza n. 3/2015 del 16 aprile 2015 queste Sezioni Riunite hanno disposto un accertamento istruttorio al fine di acquisire copia dei bilanci consuntivi dell’Unione, relativi agli esercizi 2011 e 2012, comprensivi della nota integrativa, delle relazioni del Consiglio direttivo e del Collegio dei Revisori, nonché una relazione sulle quote associative nel biennio 2011-2012, riguardo alle quote di iscrizione obbligatorie, alle quote di affiliazione, alle quote di tesseramento e alle eventuali entrate da multe e tasse di gara e ogni altro elemento ritenuto utile; nonché una nota illustrativa dell’Istat per l’individuazione dei criteri che l’Istituto ha utilizzato in relazione agli esercizi 2011 e 2012 con riferimento, in particolare, in parte entrata, alle “Quote associative”.
VIII. In esecuzione dell’ordinanza istruttoria l'ISTAT ha depositato in data 11 maggio 2015 apposita nota esplicativa sulla classificazione e sull’entità delle quote associative percepite dall’Unione negli esercizi 2011 e 2012.
IX. L’Unione italiana Tiro a segno ha, parimenti, depositato in data 19 giugno una memoria di replica, sostenendo che l'Unione non rientra, ai sensi del paragrafo 2.111 del SEC 2010, tra i soggetti da inserire nell'Elenco-ISTAT, considerato che i ricavi coprono i costi (paragrafo 20.29, terzo capoverso, del SEC 2010) e che l'Unione risponde positivamente al test market, in quanto le quote associative versate dagli iscritti costituiscono una voce delle entrate dell'UITS, ai sensi del par. 3.33 del SEC 2010.
X. All’udienza pubblica odierna, l’Unione ha ribadito le argomentazioni di parte e ha, altresì, chiesto la sospensione del giudizio in attesa che la Corte costituzionale si pronunci sulla questione di legittimità dell’art. 8, comma 3, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, sollevata dal Consiglio di Stato, IV Sezione con ordinanza n. 2756 del 4 giugno 2015 per la rilevanza che tale pronuncia potrebbe avere, nel presente procedimento, in ordine al corretto inquadramento delle entrate di origine privatistica associativa.
Il Pubblico Ministero ha evidenziato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228 del 2012 e l’inopportunità di una sospensione del giudizio in attesa che la Corte costituzionale si pronunci sulla questione di legittimità del sovra menzionato art. 8 comma 3, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, attesa la non rilevanza nel caso di specie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. L’odierno ricorso è stato promosso ai sensi dell’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità per il 2013), che così dispone: “Avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione”.
Il richiamato art. 1, comma 3, della legge 3 dicembre 2009 n. 196, nel testo modificato dall’art. 10, comma 16, del D. L. 6 luglio 2011 n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011 n. 111, prevede che “la ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall’ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre”.
L’elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni è redatto in applicazione della normativa comunitaria, recante il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (Reg. n. 223/96 – SEC 95 e Reg. n. 549/2013 – SEC 2010 - entrato in vigore il 1° settembre 2014).[omissis]
Il giudice (qualsiasi giudice), nonché la Pubblica Amministrazione (qualsiasi amministrazione pubblica) sono obbligati a garantire, anche nell'applicazione del diritto interno, il risultato obiettivamente perseguito dalla regolamentazione comunitaria recepita dalla legislazione nazionale. In sostanza, e dal punto di vista giuridico, vi è un "obbligo di rispetto", che costituisce il nucleo minimo essenziale e irriducibile del più ampio concetto dell'obbligo di cd. interpre¬tazione "conforme" al diritto europeo.
[omissis]
Diversamente, si potrebbe configurare una "infrazione" del diritto comunitario suscettibile di appositi rimedi giustiziali.
In ambito europeo, il Sec consente, dunque, di disporre di conti economici omogenei e comparabili sulla base di principi unici e non diversamente interpretabili (cfr. n. 14 dei considerata del Reg. n. 549/2013).
[omissis]
Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea, indicati, a livello nazionale, nel Documento di economia e finanza e nelle relative note di aggiornamento nonché, a seguire, nella legge di stabilità, l’elenco ISTAT individua il perimetro delle pubbliche amministrazioni sottoposte ad obblighi di contenimento della spesa o, più in generale, ad obblighi aventi rilievo pubblico (quali, ad esempio, la fatturazione elettronica, l’armonizzazione contabile, obblighi di pubblicità e di trasparenza, il protocollo informatico, la piattaforma per la certificazione dei crediti).
[omissis]
Per giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale, il sindacato della Corte dei conti è finalizzato a verificare il rispetto dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica e, come tale, è incomprimibile. Alla Corte dei Conti in tutte le sue articolazioni il legislatore, costituzionale e statale, riconosce il compito di garante dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva anche nel rispetto degli obblighi assunti in sede comunitaria.
Il conto consolidato delle pubbliche amministrazioni va annualmente a registrare le spese e le entrate delle unità istituzionali, corrispondenti ai centri elementari di decisione economica, specie in relazione ai flussi di trasferimento di risorse finanziarie, che periodicamente vengono trasferiti dal bilancio di soggetti pubblici in senso stretto (a partire dallo Stato, dagli enti territoriali e locali, ad altre entità pubbliche) al bilancio di soggetti anche di diritto privato.
Il che è fondamentale affinché possano essere, poi, determinati i saldi di finanza pubblica e, in particolare, l’indebitamento netto, quale parametro essenziale di riferimento per il coordina¬mento e la sorveglianza delle politiche di bilancio realizzate in ambito europeo ed in tutti gli Stati membri.
A tal fine, assumono spiccata rilevanza, sia pure indiretta, anche le disposizioni di cui alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante norme per l'attuazione del principio dell'equilibrio di bilancio, di cui al novellato articolo 81, sesto comma, della Costituzione, e la cui osservanza è rimessa, sotto vari profili, alla Corte dei conti.
Tutte le pubbliche amministrazioni sono, dunque, chiamate a concorrere al perseguimento degli equilibri finanziari e di bilancio in una dimensione corre¬sponsabile per il rispetto dei vincoli assunti in sede comunitaria e dei vincoli derivanti, a livello nazionale, dal patto di stabilità interno.Va anche considerato - quale aspetto di non secondario rilievo per riscontrare e ribadire il carattere cogente della classificazione SEC - che il legislatore italiano, pur approntando una normazione che perimetra gli ambiti di autonomia decisionale delle unità istituzionali, solo in taluni eccezionali casi, tassativamente indicati e senza alcuna possibilità di estensione analogica, ne ha espressamente attenuato l'incidenza vincolistica attraverso "scelte" di politica economica che, ovviamente, sono strettamente riservate alle decisioni parlamentari.
[omissis]
2. Passando all’esame delle singole disposizioni, è bene evidenziare che il Sec 2010 contiene definizioni e indicatori finalizzati a delimitare in modo più puntuale rispetto al SEC 95, il settore delle amministrazioni pubbliche (S13) mediante l’impiego di criteri qualitativi e criteri quantitativi.
Il nuovo sistema europeo consente l’identificazione delle pubbliche amministrazioni sulla base dell’effettivo esercizio di attività di interesse generale, indipendentemente dalla natura giuridica delle singole unità istituzionali.
I criteri classificatori del SEC non si basano su criteri giuridici, quanto piuttosto sull’effettivo comportamento economico degli operatori, indipendentemente dalla forma pubblicistica o privatistica e dalla loro veste giuridica.
[omissis]
Le principali funzioni economiche delle amministrazioni pubbliche, da declinare, quindi, necessariamente al plurale, sono:
“a) fornire beni e servizi alla comunità sia per consumi collettivi quali amministrazione pubblica, difesa, ordine pubblico e sicurezza, sia per consumi individuali quali istruzione, sanità, servizi ricreativi e culturali, e finanziarne l'erogazione con il gettito fiscale o altre fonti di reddito;
b) ridistribuire il reddito e la ricchezza mediante trasferimenti quali imposte e prestazioni sociali;
c) svolgere altre attività di produzione di beni e servizi non destinabili alla vendita” (paragrafo 20.02).
Rientrano, dunque, nella nozione di unità istituzionali pubbliche: le unità che in forza di disposizioni normative esercitano un potere giuridico su altre unità nel territorio economico e gestiscono e finanziano un insieme di attività, principalmente consistenti nel fornire alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita; le istituzioni senza scopo di lucro, controllate da un'amministrazione pubblica, la cui produzione consista prevalentemente in beni e servizi non destinabili alla vendita nonché le società riconosciute come entità giuridiche indipendenti che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che siano controllate da amministrazioni pubbliche.3. Tanto premesso in via generale, occorre, in via preliminare, esaminare la questione relativa alla costituzione del CONI nel presente giudizio.
Infatti, con memoria, depositata in data 13 marzo 2015, il CONI si è costituito in giudizio per sostenere le ragioni della Unione sportiva ricorrente, osservando, principalmente, che esso non esercita alcun potere di controllo sulle Federazioni sportive e pertanto, ritenuto illegittimo l’inserimento della ricorrente nell’elenco Istat, pubblicato il 10 settembre 2014, concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Osserva, tuttavia, il Collegio che, nei confronti del CONI, sia pure destinatario della notifica del ricorso proposto dalla U.I.T.S.., non risulta proposta alcuna “vocatio in ius”, né alcuna domanda finalizzata ad ottenere tutela giurisdizionale. Rileva, parimenti, che i criteri di legittimazione vanno desunti dal petitum ovvero dagli effetti del provvedimento richiesto che, nell’odierna fattispecie, consiste nell’inclusione dell’Unione nell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato dello Stato.
Peraltro, dall’atto di memoria e costituzione del CONI non è ravvisabile alcun interesse attuale e concreto ad agire che legittimi la sua partecipazione nel presente giudizio e ciò in contrasto con il principio generale di cui all’articolo 100 cod. proc. civ..
Queste Sezioni riunite rilevano, quindi, l’estraneità del CONI rispetto al rapporto dedotto in giudizio che interessa, invece, altre parti che devono individuarsi nell’Istat che ha emanato il provvedimento oggetto di ricorso ed il Procuratore generale che interviene nell’interesse della legge, non potendosi, infatti, ritenere che la qualità di parte di un giudizio consegua per effetto della mera notifica di un atto introduttivo.
L’atto di costituzione depositato dal CONI potrebbe, in ipotesi, ricondursi nell’ambito delle fattispecie di intervento volontario ad adiuvandum, come prospettato dalla Procura generale, senza tenere conto della notifica del ricorso priva di vocatio e di domanda. Tuttavia, l’art. 105 cod. proc. civ., in materia di intervento volontario, presuppone o l’intervento di un terzo per far valere, in confronto di tutte le parti o di alcune di esse, un diritto relativo all'oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo o un intervento per sostenere le ragioni di una delle parti avendone interesse.
Rilevata, dunque, l’estraneità del CONI rispetto al presente giudizio se ne reputa inammissibile la sua costituzione per carenza di interesse.
4. Sempre, in via preliminare, questa Corte prende atto della rinuncia all’istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento manifestata in udienza da parte ricorrente.
Al riguardo, va evidenziato che l’art. 1, comma 13, del D.L. n. 150 del 2013, convertito nella legge 27 febbraio 2014, n. 15 e, poi, l’art. 13 del D. L. 31/12/2014 n. 192 (cosiddetto “milleproroghe”), convertito nella legge 27 febbraio 2015, n. 11, hanno differito al 1° gennaio 2015 e, successivamente, al 1° gennaio 2016, l’applicazione alle Federazioni affiliate al CONI delle norme di contenimento delle spese previste a carico di soggetti inclusi nell’elenco Istat.
Prima di passare allo scrutinio di merito dei vari punti oggetto del ricorso, queste Sezioni riunite precisano che – ovviamente – il parametro di riferimento del convincimento decisorio non può che essere il quadro normativo come delineato.
Il legislatore, intervenendo nella materia nell’esercizio della sua discrezionalità normativa, potrà eventualmente disciplinare in modo diverso lo status delle Federazioni sportive, in modo da offrire un assetto in grado di rispondere con efficacia alle esigenze di buon funzionamento delle Federazioni medesime nel perseguimento della importante missione loro affidata.
Tuttavia, come detto, l’attuale decisione tiene conto esclusivamente del sistema normativo in vigore, che, in ogni caso, è di per sé suscettibile di applicazione organica, nel quadro delle già evidenziate esigenze di coordinamento di bilancio europeo.
5. Va, poi, esaminata la richiesta, di parte ricorrente di sospensione del giudizio in attesa che la Corte costituzionale si pronunci sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012 n. 135, di cui all’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, IV Sezione, n. 2756, in data 4 giugno 2015, per la rilevanza che tale pronuncia potrebbe avere, nel presente procedimento, in ordine al corretto inquadramento delle entrate di origine privatistica associativa.
[omissis]
Conclusivamente, è da ritenere che la richiamata disposizione non trova applicazione nel giudizio “de quo” e che, pertanto, non esiste tra i rispettivi procedimenti una pregiudizialità in senso “tecnico – giuridico” ma solo una verosimile pregiudizialità in senso “logico” inidonea ad arrestare l’un procedimento in attesa dell’esito dell’altro.6. Passando all’esame dei singoli motivi di ricorso, la prima categoria di contestazioni (motivi da 1 a 5) attiene essenzialmente all’attività istruttoria compiuta dall’Istat, mentre il sesto ed ultimo motivo di ricorso riguarda i presupposti per l’inserimento della ricorrente nell’elenco.
6.1. Quanto alla presunta violazione degli articoli 3 e 7 della legge 241/90 (primo e secondo motivo di ricorso), queste stesse Sezioni riunite hanno, in più occasioni, chiarito che non si tratta di "un mero trasferimento di competenza dal giudice amministrativo al giudice contabile" e che la Corte dei conti — per la specificità della propria giurisdizione in materia — deve valutare unicamente "la regolarità dell'attività ricognitiva effettuata annualmente dall'ISTAT" (cfr. SSRR sent. n. 7/2013/RIS).
[omissis]
In altri termini, oggetto della cognizione della Corte è l'accertamento della qualità di amministrazione pubblica in capo ad una determinata unità istituzionale.
Il Giudice contabile si muove in una logica diversa da quella propria del giudice amministrativo volta a sindacare la legittimità del provvedimento impugnato. L’oggetto del giudizio di queste Sezioni riunite è quello di verificare il corretto esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Istat e, pertanto, il ricorrere dei presupposti e la coerenza dell’inserimento di una certa unità istituzionale nell’elenco.
6.2. Per quanto riguarda il terzo motivo di ricorso, relativo alla presunta “Manifesta illogicità ed irragionevolezza nell'utilizzo di dati finanziari relativi all'UITS del tutto inconferenti, in quanto relativi all'anno 2012”, queste Sezioni riunite rilevano che l'Istat effettua le proprie rilevazioni contabili per un periodo di tempo pluriennale, come previsto dal Regolamento europeo (paragrafo 3.3), sulla base dei dati di bilancio disponibili al momento della rilevazione statistica, ai fini della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale che, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 169/2009, deve avvenire il 30 settembre di ogni anno.
[omissis]
L'Istat non può che basarsi sui dati finanziari disponibili al momento in cui inizia l'operazione di rilevazione ed elaborazione (normalmente i bilanci degli anni più recenti disponibili). Poiché l'analisi viene effettuata nella prima parte dell'anno (nel presente caso 2014) con l'anticipo necessario alla definizione della lista in tempo utile per l'elaborazione dei conti previsti per il mese di settembre, gli anni di riferimento sono stati 2011 e 2012. I dati, infatti, devono essere trasmessi alla Commissione (Eurostat) conformemente ai termini fissati nell'allegato B al Regolamento (per il 2014 a decorrere dal 1 settembre 2014: v. art. 5 Reg. n. 549/2013).
6.3. Con riferimento al quarto e al quinto motivo di ricorso, riferiti a una presunta “Illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza del reinserimento dell’Unione nell’elenco Istat 2014 dopo che il Tar Lazio aveva annullato per il 2010 l’inserimento della stessa nell’elenco Istat ed eccesso di potere per disparità di trattamento per inserimento di solo alcune Federazioni Sportive (tra le quali l'UITS) e non altre Federazioni aventi natura privatistica (ad esempio, la FIGC) o aventi natura pubblica come l'UITS”, per essere l’U.I.T.S. stata inserita in tale elenco con provvedimento poi annullato dal TAR Lazio con sentenza n. 6212/2011, ritengono queste Sezioni riunite che entrambi i motivi di ricorso siano irrilevanti e da disattendere.
[omissis]
La giurisprudenza di queste Sezioni riunite ha escluso qualsivoglia ipotesi di presunta "cristallizzazione" di tali elenchi oltre il periodo annuale di rispettiva vigenza, che risulterebbe essere persi¬no lesiva delle prerogative che i regolamenti dell'Unione europea affidano agli Istituti nazionali di statistica. Al contrario, l'inclusione nell'elenco annuale presuppone l’accertamento della sussistenza, della permanenza o del venir meno delle condizioni stabilite dagli specifici regolamenti dell’Unione europea, affinché un’unità istituzionale possa essere qualificata come amministrazione pubblica e sussunta ovvero espunta dall'elenco. La stessa legge che legittima la redazione e l'adozione degli elenchi da parte dell'Istat, d'altronde, prevede esplicitamente la possibilità che gli elenchi siano soggetti ad "aggiornamenti" annuali.
7. Quanto all’accertamento dei presupposti per l’inserimento della Unione nel settore S13 delle "Amministrazioni Pubbliche" tra gli "Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali", si osserva quanto segue.
Per stabilire se un’entità deve essere classificata nel settore delle amministrazioni pubbliche è necessario verificare che sia un’unità istituzionale; che si tratti di un’unità istituzionale controllata da un’amministrazione pubblica e che la stessa sia, nei termini di seguito indicati, “non market”.
Un soggetto può essere qualificato unità istituzionale, se, come nel caso di specie, è dotato di autonomia decisionale e se possiede personalità giuridica; se può, in particolare, essere proprietario di beni e attività, assumere in nome proprio passività o altre obbligazioni, stipulare contratti o esercitare attività economiche, intervenire in operazioni con altre unità, tenere una contabilità completa dove registrare la totalità delle operazioni effettuate (paragrafo 2.12 del Regolamento).
Ai fini dell’inclusione nell’elenco delle unità istituzionali, è dunque necessario analizzare innanzi tutto il cosiddetto test market e verificare nel caso si palesi necessario la sussistenza della condizione del controllo.
Nel caso di specie, la Federazione rientra nella classificazione pubblica sulla base di entrambi i richiamati “presupposti”.
In particolare il Collegio – invertendo l’ordine procedimentale – sottolinea quanto segue, per quanto attiene al controllo.
Per la definizione del criterio del controllo pubblico, sinteticamente definito come “la capacità di determinare la politica generale o i programmi” (paragrafo 20.18), il Sec 2010 individua cinque indicatori: la nomina dei funzionari; la messa a disposizione di strumenti che consentano l’operatività ovvero la presenza di altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto; la sussistenza di accordi contrattuali; il grado di finanziamento; l’esposizione al rischio dell'amministrazione pubblica.
Nel caso in esame, l’Unione Italiana Tiro a Segno ha, per espressa previsione normativa (art. 18, comma, 6 del D.Lgs. n. 242 del 1999, di “Riordino del CONI” e art. 59 del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, recante “Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare”) natura di ente pubblico nazionale, posto sotto la vigilanza del Ministero della difesa (art. 1, comma 1, dello Statuto), preposto all'organizzazione dell'attività istituzionale svolta dalle Sezioni del Tiro a Segno Nazionale (T.S.N.) per l'addestramento di coloro che prestano servizio armato presso enti pubblici o privati e per coloro che sono obbligati ad iscriversi e frequentare una Sezione di T.S.N. ai fini della richiesta di una licenza di porto d'armi, nonché per tutti coloro che vi sono obbligati per legge.Al tempo stesso, l’Unione è Federazione sportiva nazionale di tiro a segno (art. 1, comma 2, dello Statuto), riconosciuta dal Comitato Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.), preposta alla promozione, alla disciplina ed alla propaganda dello sport del tiro a segno, alla regolamentazione e lo svolgimento di attività ludiche e propedeutiche all'uso delle armi, nonché alla preparazione dei tiratori per l'attività sportiva nazionale ed internazionale, in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del Comitato Internazionale Olimpico (C.I.O.) e del C.O.N.I. (art. 1, comma 3, dello Statuto). Vigila sull'attività sportiva delle Sezioni di T.S.N. anche ai fini della loro affiliazione al C.O.N.I. tramite la U.I.T.S. stessa, dei Gruppi sportivi affiliati all' U.I.T.S. e dei rispettivi iscritti.
L’interesse pubblico - sotteso a profili di ordine pubblico, che indubbiamente riguardano l’aspetto della detenzione e della circolazione delle armi - trova compiuta evidenziazione nel “Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare” (art. 59 e segg.) in relazione alle finalità che il sistema ordinamentale assegna all’Unione, essenzialmente riconducibili a finalità di istruzione; di esercizio al tiro con arma da fuoco individuale o con arma o strumento ad aria compressa; di rilascio della relativa certificazione per gli usi di legge e di diffusione e pratica sportiva del tiro a segno.Per il rilievo pubblicistico, è previsto, poi, che lo Statuto sia approvato con Decreto interministeriale (Difesa-Economia e Finanze) e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (lo Statuto, attualmente in vigore, è stato approvato con D.I. del 15 novembre 2011 e pubblicato nella G.U., suppl. ord. n. 264 della Serie generale n. 293 del 17 dicembre 2011).
Nel parere espresso dal Consiglio di Stato - Sezione consultiva per gli atti normativi, nell'Adunanza del 7 maggio 2009 - sullo schema di regolamento di riordino dell'UITS (poi, esitato nel d.P.R. 12 novembre 2009, n. 209) viene dato opportuno risalto al fatto che nell'ambito del processo di riordino delle Federazioni sportive (con la loro trasformazione in soggetti con personalità giuridica di diritto privato) non viene modificata la natura giuridica pubblica dell’Unione “considerata la specialità delle funzioni dell’Unione con riferimento al porto d'armi” anche “in ragione delle potestà certificatorie attribuite alle sezioni territoriali”.
La scelta di mantenere la natura pubblica dell’ente costituisce – si legge nel parere – “una scelta obbligata sulla base della considerazione generale degli interessi pubblici coinvolti, in relazione alle attività devolute dalle disposizioni di settore all’UITS, nonché alle stesse Sezioni di tiro a segno nazionale”.
[omissis]
Tale scelta, diversa rispetto a quella adottata nei confronti delle altre Federazioni sportive, trova, quindi, il suo ineludibile fondamento nella specialità delle ulteriori funzioni assegnate all’U.I.T.S. con riferimento al porto d’armi, nonché nel particolare rilievo che l’attività dell’ente in parola assume anche sotto il profilo dell’ordine pubblico e della detenzione e circolazione delle armi, in ragione delle potestà certificatorie attribuite alle sezioni di T.S.N.: funzioni di carattere pubblicistico, la cui importanza non può che ritenersi accentuata anche a seguito dell’abolizione del servizio di leva obbligatoria.Si tratta, infatti, secondo quanto riportato nel citato parere del Consiglio di Stato, di “un’attività che consente un generalizzato controllo delle armi, sia in relazione alla legittimità del loro possesso e porto, sia, e soprattutto, in relazione alle capacità di chi, privato cittadino ovvero appartenente alle forze dell’ordine o di polizia giudiziaria, legittimamente possa trovarsi a farne uso. Si consideri, infatti, quanto sia ampia la platea dei soggetti utilizzatori, appartenenti alle Forze dell’ordine e alla polizia municipale, nonché dei privati che si trovino nella necessità di disporre del porto d’arma, sia per motivi di lavoro, come guardie giurate e di sicurezza, sia per difesa personale, nonché per l’esercizio dell’attività venatoria o per semplice pratica sportiva”.
Né tale natura pubblica può essere posta in dubbio dalla circostanza che, ai soli fini sportivi, l'Unione è riconosciuta dal CONI quale Federazione sportiva. Tale riconoscimento, infatti, non incide sulla natura giuridica dell'Ente, come espressamente chiarito nel più volte citato parere del Consiglio di Stato, laddove si mette in evidenza il "ruolo insostituibile di ente preposto allo svolgimento di funzioni rilevanti e di assoluto interesse collettivo" dell'U.I.T.S..L’art. 18 del decreto Ministro dell’interno 4 marzo 1987, n. 145, recante “Norme concernenti l'armamento degli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza” prevede che “gli addetti alla polizia municipale che rivestono la qualità di agente di pubblica sicurezza prestano servizio armato dopo aver conseguito il necessario addestramento e devono superare ogni anno almeno un corso di lezioni regolamentari di tiro a segno, presso poligoni abilitati per l’addestramento al tiro con armi comuni da sparo”.Le attività di tiro a segno sono, dunque, soggette alla vigilanza degli organi del Ministero dell'Interno, a norma dell’art. 31 della legge 18 aprile 1975, n. 110, recante “Norme integrative della disciplina vigente per il controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi”.
Inoltre, il Presidente nazionale dell'Unione, eletto dall'Assemblea nazionale dell'Unione, è nominato, su proposta del Ministro della Difesa, con Decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri ed ha la rappresentanza legale dell'ente, del cui funzionamento è responsabile nei confronti del Ministero della Difesa, del CONI e dell'Assemblea nazionale.
Appare, quindi, evidente come l’U.I.T.S. e le Sezioni di tiro a segno garantiscono un indispensabile servizio pubblico, sottoposto a stringenti verifiche e controlli da parte dell’autorità pubblica, giustificati da esigenze di ordine pubblico anche in relazione alle potestà certificatorie attribuite alle sezioni territoriali.
La capacità di effettuare un’attività di produzione di beni destinabili alla vendita soggiace, inoltre, al cosiddetto test market/non market, che verifica in quale percentuale i ricavi delle vendite coprono i costi di produzione dell’unità istituzionale.
II test del 50 per cento, funzionale alla distinzione tra produttori di beni e servizi destinabili alla vendita e produttori di altri beni e servizi non destinabili alla vendita, verifica in quale percentuale i ricavi delle vendite coprono i costi di produzione dell'unità istituzionale considerata.
Se i ricavi delle vendite coprono almeno il 50 per cento dei costi di produzione, l’unità è considerata di tipo “market”, cioè produttore di beni e servizi destinabili alla vendita. Se, viceversa, i ricavi delle vendite risultano inferiori al 50 per cento dei costi di produzione, l’unità è di tipo “non market”.
Con riferimento al calcolo del test market/non market il SEC 2010 (par. 3.33) definisce i ricavi da vendite e i costi di produzione come segue:
- "i ricavi delle vendite comprendono i proventi delle vendite al netto delle imposte sui prodotti ma al lordo di tutti i trasferimenti operati dalle amministrazioni pubbliche o dalle Istituzioni dell'Unione e concessi a qualsiasi produttore in questo tipo di attività; sono compresi cioè tutti i contributi correlati al volume o al valore della produzione mentre sono esclusi i trasferimenti a copertura di debiti o di un disavanzo globale;
- i costi di produzione rappresentano la somma dei consumi intermedi, dei redditi da lavoro dipendente, degli ammortamenti, di altre imposte sulla produzione nonché dei costi del capitale".
Sia per il SEC 95 che per il SEC 2010, i "ricavi propri" di una unità istituzionale sono costituiti unicamente dalle entrate derivanti dall'attività caratteristica e specifica, cioè dai ricavi provenienti da vendite o da prestazioni di servizi tipiche dell'ente, mentre devono ritenersi non significativi, ai fini del test, le cd. quote associative, i contributi o altre provvidenze in conto esercizio erogati da operatori pubblici.
Prendendo a riferimento — nel caso in esame - unicamente i dati più recenti (esercizi 2011 e 2012) risulta evidente l'assoluta scarsa rilevanza delle entrate derivanti dalla vendita di beni e delle prestazione di servizi tipici dell’ente (pari a circa € 87.000 nel 2011 e a € 89.500 nel 2012), a copertura dei costi (pari a circa 4,4 milioni nel 2011 e a 4,6 milioni di euro nel 2012).
Da tali dati contabili emerge che i costi della produzione risultano essenzialmente coperti da fonti pubbliche (circa 3,6 milioni di euro nel 2011 e 3 milioni di euro nel 2012 – v. ipotesi sub C della memoria di replica depositata dalla ricorrente a seguito dell’ordinanza istruttoria n. 3/2015/ORD). In definitiva dal test market/non market, applicato ai dati relativi agli esercizi 2011 e 2012, risulta che il rapporto tra ricavi e costi di produzione è pari ad appena il 2 per cento, ampiamente al di sotto del 50 per cento.
Parte ricorrente perviene nella specie ad un diverso risultato del test market, includendo nei ricavi da vendite anche le quote associative, che, nella specie, quand’anche considerate al netto dei contributi versati dai c.d. "iscritti d'obbligo", presentano un indice di copertura dei costi della produzione pari nel biennio a valori superiori al 50 per cento, (ipotesi sub B della memoria di replica di parte ricorrente).
Si tratta, tuttavia, di un percorso argomentativo che non può essere accolto, dovendo distinguere, secondo quanto affermato da queste Sezioni riunite (sentenza n. 23/2015/RIS), tra voci che nell’ambito delle quote associative sono riconducibili più propriamente a ricavi da vendite (quote di iscrizione a corsi), giacché connotate del requisito della corrispettività, e che nella specie non coprono i costi della produzione e voci (quote di affiliazione, quote di tesseramento, multe e tasse di gara, diritti di segreteria, quote di licenza) che non sono assimilabili a ricavi da vendite, le quali, secondo quanto più volte precisato da queste Sezioni riunite (sentenze nn. 23/2015/RIS, 34/2015/RIS), sono versate non in funzione diretta ed esclusiva di una controprestazione.
In conclusione, accertata la presenza di tutti i presupposti previsti dal SEC 2010 per la qualificazione della U.I.T.S. come “Unità istituzionale pubblica, controllata da un'amministrazione pubblica, la cui produzione consiste prevalentemente in beni e servizi non destinabili alla vendita” e data, quindi, la legittimità dell’inserimento della Unione nell’elenco Istat, il ricorso risulta infondato e va respinto.8. Le peculiarità e le novità della questione giustificano un’integrale compensazione delle spese ed onorari di giudizio.
PER QUESTI MOTIVIla Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione così decide,
respinte tutte le eccezioni e le istanze,
-
Dichiara inammissibile l’intervento del CONI;
-
Respinge il ricorso;
- Compensa le spese.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 1 luglio 2015.
L’estensore Il Presidente
Donatella Scandurra Alberto Avoli
Depositata in Segreteria in data 4 settembre 2015Il Direttore della Segreteria
Pietro Montibello
