N. 02910/2014 REG.PROV.COLL.
N. 02287/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2287 del 2009, proposto da:
Sezione Tiro a Segno Nazionale di Codogno, rappresentato e difeso dagli avv. Ugo Ruffolo, Carlo Berti, Palmiro Fronte, con domicilio eletto presso Palmiro Fronte in Milano, via G.Compagnoni,8;
contro
Comune di Fombio in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Zoppolato, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Dante, 16;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia;
nei confronti di
Antonio Contardi, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Soncini, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Elvezia, 12;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Ministero della Difesa, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Milano, via Freguglia, 1;
per l'annullamento
della deliberazione del consiglio comunale di Fombio n. 7 del 20 aprile 2009, pubblicata nell'albo comunale dal 25 maggio 2009 al 10 giugno 2009, recante "approvazione ai sensi della legge 13/2005, legge per il governo del territorio, degli atti costituenti il piano di governo del territorio, ivi compreso lo studio geologico con esame osservazioni presentate”, nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale o, comunque, connesso, all'atto di cui sopra, anche mai conosciuto dalla ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Fombio in Persona del Sindaco P.T. e di Antonio Contardi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2014 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La sezione di tiro a segno nazionale di Codogno ha impugnato gli atti di approvazione del piano del governo del territorio del Comune di Fombio, nella parte in cui ha previsto oneri di riduzione dei rumori a carico della stessa, per i seguenti motivi.
A) Violazione di legge con riferimento all'art. 4 del d.p.c.m. 14.11.1997; violazione di giudicato. Secondo la ricorrente la previsione contenuta nel piano delle regole, secondo la quale sarebbe "compito del Poligono di Tiro adoperarsi per ricondurre i livelli di rumore prodotti durante l’esercizio della propria attività entro i limiti della classe V”, sarebbe illegittima in quanto il criterio differenziale non sarebbe applicabile agli impianti sportivi ai sensi dell'art. 4 del d.p.c.m. 14.11.1997. La tesi contraria alla previsione sarebbe confermata dal parere su ricorso straordinario espresso dal Consiglio di Stato, sezione II, 18/04/2009 n. 2350 e della sentenza del T.a.r. Lombardia, sez. I, 11/06/2007 n. 4957, pronunciata tra le medesime parti.
B) Violazione di legge con riferimento agli artt. 822 e 823 c.c. e violazione dei principi generali in materia di gestione ed utilizzazione dei beni immobili facenti parte del demanio e/o del patrimonio indisponibile dello Stato. Secondo la ricorrente il Comune non avrebbe tenuto conto dell’art. 11 c. 3 della L. 447/1995, secondo il quale “la prevenzione e il contenimento acustico nelle aree esclusivamente interessate da installazioni militari e nelle attivita' delle Forze armate sono definiti mediante specifici accordi dai comitati misti paritetici di cui all'articolo 3 della legge 24 dicembre 1976, n. 898, e successive modificazioni”.
In secondo luogo avrebbe illegittimamente qualificato il tiro a segno come area a verde per la pratica sportiva, invece che attrezzatura pubblica di interesse generale in esercizio” oltre ad aver illegittimamente suddiviso in aree con destinazione diversa un’area avente destinazione unitaria.
C) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà, difetto di istruttoria, errore di fatto e carenza di motivazione. Secondo la ricorrente il Piano di Governo per il territorio, emanato sul presupposto dell'inserimento dell'area della Sezione di Tiro a Segno di Codogno in classe V, sarebbe in contrasto con la delibera n. 8 del 20 aprile 2009, adottata contestualmente al provvedimento ivi impugnato, in quanto la suddetta delibera ha provveduto ad inserire in classe VI l'area su cui insiste il poligono di tiro.
In secondo luogo il Comune avrebbe assunto a presupposto del suo provvedimento una situazione fattuale difforme da quella reale. Conducendo la propria analisi alla luce dell'inserimento dell'area destinata al Poligono di tiro in una classe differente, il Comune ha deliberato sulla scorta di una rappresentazione dei fatti non corrispondente alla realtà incorrendo nel vizio di eccesso di potere per errore di fatto.
In terzo luogo il Comune di Fombio non avrebbe accertato in modo completo la situazione fattuale in relazione alla quale veniva richiesta una scelta discrezionale da parte dell'Ente stesso nell'adozione del PGT. Nella ipotesi ivi considerata sarebbe chiaro che sia mancata una acquisizione completa di tutti gli interessi rilevanti in questione, con conseguente eccesso di potere per difetto di istruttoria.
In quarto luogo, la delibera impugnata risulterebbe affetta dal vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione non avendo il resistente Comune in alcun modo giustificato, se non in modo del tutto insufficiente, il proprio diniego alle osservazioni proposte dalla odierna ricorrente.
In particolare il Comune non avrebbe tenuto conto del criterio della preesistente destinazione d'uso (peraltro di rilevanza pubblica e funzionale all'attività istituzionale di un Ente pubblico) dell'area del poligono rispetto all'area di insediamento residenziale, come correttamente evidenziato, tra l'altro, anche nella sentenza n. 4957/2007 (''neppure è stata tenuta in adeguata considerazione la preesistente destinazione dell'area del Poligono rispetto all'insediamento residenziale da realizzare. Sotto tali profili i ricorsi sono fondati e devono essere accolti con annullamento del piano di zonizzazione acustica").
A ciò si aggiungerebbe che il Comune non avrebbe nemmeno previsto, così come indicato nelle osservazioni, una fascia di rispetto, al confine tra le due aree, per consentire una diminuzione progressiva dei valori limite di rumorosità, auspicato, tra l'altro, anche dalla sentenza n. 4957/2007 alle cui statuizioni l'Amministrazione era vincolata.
D) Sussistenza di una servitù di immissione acustica in capo alla sezione di TSN di Codogno.
Secondo la ricorrente la sezione di TSN di Codogno sarebbe titolare di un diritto di servitù di immissione acustica, nei confronti dei fondi limitrofi in ragione della scrittura dell'11 maggio 1887, di acquisto dell'area in questione e del conforme esercizio della stessa nel tempo.
Ed infatti, nell'atto di acquisto del terreno adibito a campo di tiro del Poligono di Codogno, risulta che, unitamente all'area sulla quale insiste il poligono, venivano, altresì, costituite le servitù necessarie al libero godimento dello stesso. Nel dettaglio, il terreno veniva trasferito "con tutte le ragioni, azioni, diritti, servitù, obbligazioni e condizioni, risultanti dalla sua allegata scrittura". Inoltre, nel predetto atto, verrebbe esplicitato che "il venditore rinuncia a qualsiasi compenso per danni od altro prodotti ai terreni di due proprietà confinanti col suddetto campo di Tiro per effetto della costruzione del campo di Tiro stesso e dell'eseguimento del tiro al bersaglio".
La difesa del Comune e del sig. Contardi hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente ed in subordine chiedono la reiezione del ricorso.
Secondo il ricorrente Contardi il ricorso sarebbe divenuto improcedibile nei suoi confronti perché non sarebbero state impugnate le deliberazioni che hanno legittimato la creazione della barriera fono assorbente.
L’amministrazione della Difesa, interveniente ad adiuvandum, ha chiesto l’accoglimento del ricorso.
All’udienza del 11 luglio 2014 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
2.1 In primo luogo occorre pronunciarsi sulle eccezioni pregiudiziali proposte dalle parti.
Con la prima eccezione si assume che la sezione di tiro a segno di Codogno sarebbe priva di legittimazione attiva.
Secondo la difesa del Comune la Sezione del Tiro a Segno Nazionale di Codogno, in persona del Presidente pro tempore sarebbe privo della necessaria legittimazione ad agire. Infatti a mente dello statuto dell'UITS (Unione Italiana Tiro a Segno) la costituzione di una singola Sezione TSN postula una preventiva autorizzazione, il cui rilascio compete all'UITS medesima, Ente pubblico soggetto alla vigilanza del Ministero della Difesa. Le singole Sezioni rappresenterebbero mere articolazioni funzionali dell'UITS: atte a garantire il corretto ed ordinato svolgimento dell'attività ad opera degli iscritti; soggette -quanto all'attività di tiro svolta- alla vigilanza del Ministero dell'Interno (art. l, comma 2); e sottoposte -quanto all'utilizzo dei poligoni alle regole dettate dall'UITS d'intesa con il Ministero della Difesa; ma sarebbero sprovviste della legittimazione ad agire a tutela dell'attività svolta.
Venendo all’esame dell’eccezione proposta occorre analizzare la normativa in materia.
Ai sensi dell’art. 250 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, così come sostituito dall’art. 2 del 24 febbraio 2012, n. 20 «1. I campi di tiro a segno impiantati a spese dello Stato sono compresi tra gli immobili demaniali militari.
2. L'esecuzione tecnica dei lavori relativi all'impianto, sistemazione e manutenzione dei campi e impianti di tiro a segno di cui al comma 1 e' affidata alla vigilanza del Ministero della difesa. 3. I campi di tiro a segno di cui al comma 1 sono dati in uso, a titolo gratuito, alle sezioni di tiro a segno, senza oneri a carico dello Stato».
Ai sensi del medesimo articolo, nel testo precedente le modifiche introdotte dal suddetto art. 2 del 24 febbraio 2012, n. 20 «1. I campi di tiro a segno impiantati a spese dello Stato sono compresi tra gli immobili demaniali militari.
2. L’esecuzione tecnica dei lavori relativi all’impianto, sistemazione e manutenzione dei campi di tiro a segno di cui al comma l è affidata alla vigilanza del Ministero della difesa.
3. I campi di tiro a segno di cui al comma l sono dati in uso, a titolo gratuito, alle sezioni di tiro a segno, senza ulteriori oneri a carico dello Stato».
Secondo l’art. 3 comma 4 del 12 novembre 2009, n. 209 (Regolamento di organizzazione dell'Unione italiana tiro a segno (UITS), a norma dell'articolo 26, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) “Gli impianti di tiro e le relative aree di sedime appartenenti al demanio dello Stato o di altro ente pubblico, in uso alle sezioni TSN alla data di entrata in vigore del presente regolamento, continuano ad essere utilizzate dalle stesse sezioni secondo le modalità vigenti alla medesima data”.
Dall’esame delle suddette norme risulta una posizione differenziata e qualificata delle Sezioni TSN, e non dell’Unione Tiro a Segno Nazionale, alla gestione e all’utilizzo degli impianti appartenenti al demanio dello Stato. Ne consegue che le regole ordinarie in materia di legittimazione a ricorrere di associazioni complesse risultano derogate dalla normativa specifica che instaura un rapporto diretto tra Ministero della Difesa e singole Sezioni di Tiro a Segno.
Questa interpretazione risulta confortata anche dalla sussistenza dell’altro presupposto richiesto dalle norme in questione, cioè l’appartenenza del tiro a segno al demanio dello Stato.
Infatti dall’esame del verbale di consegna del Campo di tiro a segno nazionale di Fombio all’Associazione ricorrente risulta chiaramente che: a) il bene è di proprietà demaniale; b) il poligono rimane a disposizione dell’Autorità Militare per qualsiasi esigenza dei reparti della FF.AA.; c) l’immobile dovrà essere restituito in qualsiasi momento a semplice richiesta dell’Autorità Militare.
Risulta chiaro quindi che il bene appartiene al demanio militare, è assegnato in gestione alla Sezione di tiro a segno di Codogno, è in uso all’amministrazione militare e non può essere in alcun modo equiparato ad una semplice struttura sportiva.
Occorre poi rammentare che la legittimazione ad agire del Tiro a segno nazionale sezione di Codogno era stata accettata dal Comune di Fombio nel giudizio tra le stesse parti conclusosi con la sentenza del T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I n. 4957 depositata il 11.6.2007.
L’eccezione va quindi respinta.
2.2 Con l’eccezione di carenza di interesse il Comune di Fombio sostiene che la decisione mediante la quale lo stesso ha imposto al TSN la predisposizione e realizzazione di un Piano di Risanamento acustico sarebbe stata conseguenza "obbligata" dell'innalzamento di classe da "V" a "VI", voluto dal TSN, e dell'inevitabile "salto di classe" venutosi a creare rispetto al confinante Comune di Codogno. Sicché il TSN, da un lato, non avrebbe potuto contestare l'attribuzione di classe operata dal Comune: perché frutto di una espressa richiesta in tal senso, formulata proprio dal Ricorrente; e, dall'altro lato, non avrebbe potuto sindacare la legittimità della scelta compiuta dal Comune: perché frutto dell'applicazione della normativa in materia, che espressamente prescrive il «divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti», quando i valori si discostino di oltre 5 dB, e che in tali occasioni dispone appunto «l'adozione di piani di risanamento» (L. 447/1995, art. 4 e L.R. Lombardia n. 13/2001, art. 2). Né, dall'altro lato ancora, avrebbe potuto pretendere di sottrarsi all'obbligo in esame a seguito (ed in conseguenza) dell'adozione del nuovo Piano di Zonizzazione acustica ad opera del Comune di Codogno, intervenuta nelle more dei giudizi.
L’eccezione è infondata in quanto con il presente ricorso la Sezione del Tiro a Segno nazionale di Codogno contesta la disciplina urbanistica dei suoli e non la pianificazione acustica, con la conseguenza che le modifiche introdotte al Piano di Risanamento acustico non privano il ricorrente dell’interesse ad impugnare il PGT.
L’eccezione va quindi respinta.
2.3 Venendo all’esame dell’eccezione di improcedibilità parziale sollevata dalla difesa dell’impresa Contardi, che ha realizzato la barriera acustica a tutela delle case costruite in prossimità del poligono, occorre rammentare che il piano del governo del territorio è un atto di pianificazione, quindi un atto generale, nei confronti del quale non sono individuabili diretti controinteressati, con la conseguenza che non è possibile che si verifichi una sopravvenuta improcedibilità del ricorso nei confronti dell’impresa costruttrice.
3.1 Venendo all’esame del merito, il primo motivo è fondato nella parte in cui contesta l’applicazione del criterio differenziale per la misurazione del rumore.
Infatti la relazione allegata al p.g.t., da non confondersi, come fa la difesa del Comune, con quelle predisposte successivamente per la redazione del piano acustico, fa espresso riferimento al “rilevante superamento del criterio differenziale” (v. punto 4.0 della relazione).
In merito già la sentenza di questo T.A.R., sez. I 11.6.2007 n. 4957 aveva affermato che, trattandosi di area destinata allo svolgimento di attività sportiva, è sottratta all’applicazione del D.P.C.M. 14-11-1997. “Il D.P.C.M. 14-11-1997, infatti, esclude dall’osservanza dei limiti differenziali sia le zone classificate nella classe VI sia le rumorosità prodotte dalle infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuali e marittime; da attività e comportamenti non connessi con esigenze produttive, commerciali e professionali”.
Tale interpretazione è confermata dalla modifica dell’art. 11 della Legge quadro sull'inquinamento acustico, introdotta dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, secondo il quale deve essere emanato un autonomo regolamento di esecuzione, distinto per sorgente sonora relativamente alla disciplina dell'inquinamento acustico avente origine dai luoghi in cui si svolgono attivita' sportive di discipline olimpiche in forma stabile.
Ne consegue che la valutazione previsionale del clima acustico allegata al piano di governo del territorio comunale è illegittima e va annullata assieme agli obblighi a contenuto acustico inseriti nel piano.
4. Il secondo motivo di ricorso è infondato nella parte in cui contesta il mancato accordo previsto dall’art. 11 c. 3 della L. 447/1995 in quanto la sentenza di questo T.A.R., sez. I n. 4957 depositata il 11.6.2007 ha già affermato che il Poligono di Tiro in questione non può essere considerato area esclusivamente interessata da installazioni militari e attività delle Forze armate.
Il motivo è invece fondato nella parte in cui attribuisce all’area la destinazione a verde e per la pratica sportiva.
Infatti, se è vero che l’area svolge anche questa funzione, è chiaro che essa costituisce demanio militare, sulla quale insistono installazioni militari, qual è il poligono di tiro in questione, destinato all’utilizzo delle Forze Armate, che svolge funzioni sportive in via accessoria e complementare. Ne consegue che non può essere equiparata, ad alcun fine, ad una semplice area agricola e sportiva, trattandosi invece, di attrezzatura pubblica di interesse generale.
La destinazione urbanistica dell’area dev’essere di conseguenza annullata per eccesso di potere per travisamento della situazione di fatto.
5. Il terzo motivo di ricorso è fondato nella parte in cui contesta la reiezione delle osservazioni proposte dalla odierna ricorrente.
Infatti le osservazioni avevano chiesto al Comune di valutare la compatibilità della destinazione d’uso delle aree limitrofe al Poligono di Tiro (doc. 10 della ricorrente), soluzione respinta dal Comune solo sulla base di valutazioni di carattere acustico.
La valutazione risulta illegittima in quanto si basa sull’erronea qualificazione dell’area occupata dalla ricorrente a servizi sportivi, che costituisce una destinazione complementare a quella residenziale. In realtà, trattandosi di area a destinazione di servizi generali incompatibili con l’attività residenziale limitrofa, la valutazione urbanistica non può essere risolta nella semplice valutazione acustica ma richiede una motivazione apposita con riferimento alla compatibilità urbanistica delle aree limitrofe.
A ciò si aggiunge che oltre a ragioni di tipo urbanistico in senso stretto sussistono anche ragioni di sicurezza, come espressamente indicato nell’atto di acquisto dell’area, nel quale è espressamente previsto che "il venditore rinuncia a qualsiasi compenso per danni od altro prodotti ai terreni di due proprietà confinanti col suddetto campo di Tiro per effetto della costruzione del campo di Tiro stesso e dell'eseguimento del tiro al bersaglio" (pag. 3, doc. 3).
6. In merito alla sussistenza o meno di una servitù di immissione acustica occorre rilevare, incidenter tantum, che tale elemento non risulta sufficientemente provato.
Infatti la rinuncia all’azione risarcitoria per i danni inferti ai fondi limitrofi non pare avere il carattere della realità quanto natura personale, e non risulta la trascrizione richiesta per i diritti reali. A ciò si aggiunge la mancanza di un contenuto esplicito di rinuncia a facoltà inerenti il diritto di proprietà a favore del demanio, tale da configurare una servitù pubblica costituita mediante dicatio ad patriam.
Il motivo va quindi respinto.
7. In definitiva il ricorso va accolto con annullamento degli atti impugnati ai sensi e nei limiti di cui in motivazione.
8. Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Alberto Di Mario, Primo Referendario, Estensore
Fabrizio Fornataro, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/12/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
