Abolizione dell'UITS - Conseguenze giuridiche e pratiche
di Edoardo Mori (
www.earmi.it)
La Legge Finanziaria per il 2008, approvata dal Senato il 21.12.2007, ha definitivamente abolito l’UITS quale ente inutile.
Recita il comma 636 (sic!) dell’art. 2: Tutti gli enti, organismi e strutture compresi nell'elenco di cui all'allegato A, che non sono oggetto dei regolamenti di cui al comma 634, sono soppressi a far data dalla scadenza del termine di cui al medesimo comma 634. Con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le procedure di cui ai commi 634 e 635, è stabilita l'attribuzione delle funzioni degli enti soppressi che devono essere mantenute all'amministrazione che riveste primaria competenza nella materia, ed è disciplinata la destinazione delle risorse finanziarie, strumentali e di personale degli enti soppressi.
Attenzione: la frase “che non sono oggetto dei regolamenti di cui al comma 634” non contiene una esclusione o limitazione, ma va letta come “i quali non sono oggetto ecc.”; infatti il comma 634 contiene delle norme generali per arrivare all’abolizione o al riordino di altri enti inutili da identificare in futuro; invece il comma 636 si riferisce ad 11 enti elencati nello allegato A, già dichiarati espressamente inutili e da abolire. L'UITS non può essere "oggetto di un regolamento ex comma 634 perché questo non richiama in alcun modo l'UITS. Seguire l'interessata e avventata interpretazione proposta, vorrebbe dire che tutti gli 11 enti di cui allo allegato A possono essere salvati, perché tutti sono nella identica posizione dell'UITS. Come dire che quando il legislatore ha deciso di abolire 11 enti, e li ha elencati, faceva solo uno scherzo di carnevale. Ma comunque, anche a voler seguire, per assurdo, l'interpretazione di comodo, è evidente che troverebbe applicazione la norma di cui alal lett. b) per cui l'UITS deve comunque diventare ente privato. Ed allora come può pretendere di continuare a fregar soldi ad un ente pubblico?
Quindi nessun riordino dell'UITS, come vanno sperando i suoi organi, ma liquidazione pure e semplice. Se si ricostituirà su base volontaria, con soci volontariamente paganti, potrà rinascere (non continuare!) in forma di associazione privata qualsiasi, senza alcuna prerogativa e con gli stessi diritti di ogni altra federazione o associazione sportiva.
Risulta che l’UITS abbia cercato, prima della approvazione finale, di farsi spostare fra quelli da riordinare, ma senza successo.
Leggo con sconcerto su di un giornale che l’UITS avrebbe mantenuto la natura di ente pubblico “a causa della funzione pubblicistica legata al rilascio, tramite le sezioni del TSN, dei certificati uso e maneggio delle armi” !! (metto due punti esclamativi ma 10 sarebbero pochi). Ma quando mai? La legge espressamente attribuisce questa competenza al TSN, che cosa c’entra l’UITS ? Leggo ancora che i poteri dell’UITS sul TSN deriverebbero dallo Statuto dell’UITS. Ma quando mai uno statuto che una federazione dà a se stessa (poco importa se un ministero vi ha messo sopra un visto) può prevalere su norme di legge? Uno statuto simile non prevale neppure su una circolare!
I richiamati commi 634 e 635 stabiliscono:634. Al fine di conseguire gli obiettivi di stabilità e crescita, di ridurre il complesso della spesa di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, di incrementare l'efficienza e di migliorare la qualità dei servizi, con uno o più regolamenti, da emanare entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e del Ministro per l'attuazione del programma di Governo, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro o i Ministri interessati, sentite le organizzazioni sindacali in relazione alla destinazione del personale, sono riordinati, trasformati o soppressi e messi in liquidazione, enti ed organismi pubblici statali, nonché strutture amministrative pubbliche statali, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) fusione di enti, organismi e strutture pubbliche comunque denominate che svolgono attività analoghe o complementari, con conseguente riduzione della spesa complessiva e corrispondente riduzione del contributo statale di funzionamento;
b) trasformazione degli enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato, ovvero soppressione e messa in liquidazione degli stessi secondo le modalità previste dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404, e successive modificazioni, fermo restando quanto previsto dalla lettera e) del presente comma, nonché dall'articolo 9, comma l-bis, lettera c), del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n. 112;
c) fusione, trasformazione o soppressione degli enti che svolgono attività in materie devolute alla competenza legislativa regionale ovvero attività relative a funzioni amministrative conferite alle regioni o agli enti locali;
d) razionalizzazione degli organi di indirizzo amministrativo, di gestione e consultivi e riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali almeno del 30 per cento, con salvezza della funzionalità dei predetti organi;
e) previsione che, per gli enti soppressi e messi in liquidazione, lo Stato risponde delle passività nei limiti dell'attivo della singola liquidazione in conformità alle norme sulla liquidazione coatta amministrativa;
f) abrogazione delle disposizioni legislative che prescrivono il finanziamento, diretto o indiretto, a carico del bilancio dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche, degli enti ed organismi pubblici soppressi e posti in liquidazione o trasformati in soggetti di diritto privato ai sensi della lettera b);
g) trasferimento, all'amministrazione che riveste preminente competenza nella materia, delle funzioni di enti, organismi e strutture soppressi.
635. Gli schemi dei regolamenti di cui al comma 634 sono trasmessi al Parlamento per l'acquisizione del parere della Commissione di cui all'articolo 14, comma 19, della legge 28 novembre 2005, n. 246. Il parere è espresso entro trenta giorni dalla data di trasmissione degli schemi di decreto, salva la richiesta di proroga ai sensi del comma 23 del medesimo articolo 14. Trascorso tale termine, eventualmente prorogato, il parere si intende espresso favorevolmente.
In sostanza il governo dovrà emanare entro il 30 giugno 2008 dei regolamenti per stabilire a chi passare i compiti degli enti soppressi, per stabilire che cosa fare del personale e come pagare eventuali debiti. L'UITS non può più ricevere denaro dal Coni o dalle Sezioni del TSN poiché è abolito ogni finanziamento diretto o indiretto. Non potrà neppure continuare ad utilizzare gratuitamente i poligoni del TSN, salvo accordi fra Coni e Ministero della difesa, che però non potranno privilegiare l'UITS rispetto ad altre analoghe associazioni private.
Importante la lettera g) in cui si dice che il regolamento regolerà il trasferimento, all'amministrazione che riveste preminente competenza nella materia, delle funzioni di enti, organismi e strutture soppressi. L'UITS era alla eclusiva dipendenza del CONI e quindi il ministero di riferimento è quello delle Attività sportive. Il Ministero della difesa ha competenze solo sul TSN.
Fino alla emanazione del regolamento l’UITS continuerà ad esistere.
Le conseguenze giuridiche della abolizione dell’UITS sono alquanto oscure, ma si possono fare le seguenti considerazioni.
Prima di tutto bisogna capire quali sono i rapporti giuridici fra UITS e Sezioni del TSN (ciascuna di esse ha autonoma personalità giuridica e non esiste un ente centrale di coordinamento perché diretta emanazione del Ministero della difesa.)
La prima legge che tratta dell’UITS è la Legge 17 aprile 1930, n. 479, Riforma della legge sul tiro a segno nazionale, la quale, allo art. 2 stabilisce: In ogni comune capoluogo di provincia o di mandamento potrà essere istituita una sezione di a segno nazionale, quando i reparti di premilitari e di avanguardisti che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età raggiungano i cento iscritti.
Presso ogni sezione funziona il reparto sportivo che fa capo all'unione italiana di tiro a segno, quando il medesimo raggiunga almeno trenta inscritti.”
Essa venne poi modificata, in altri punti, dalla L. 4 giugno 1934 n. 950 e superatainfine dal RDL 16 dicembre 1935 nr. 2430, convertito con L. 4 giugno 1936 n. 1143 il quale allo art. 2 stabilisce:
L'Unione italiana di tiro a segno, previe intese con l'ispettorato generale per la preparazione premilitare e post militare della nazione, provvede:
- alla organizzazione e disciplinamento delle gare;
- alla organizzazione, alla preparazione e all'intervento delle rappresentanze italiane nelle competizioni internazionali di tiro;
- all'allenamento e perfezionamento dei giovani in possesso di particolari attitudini al tiro, segnalati dagli organi incaricati di svolgere le iscrizioni premilitari.
L'unione ha personalità giuridica ed autonomia amministrativa; con decreto reale, promosso dalla presidenza del consiglio dei ministri, ne sarà approvato lo statuto.
Il presidente dell'unione è nominato dal presidente del C.O.N.I., di concerto con l'ispettore capo della preparazione premilitare e post militare della nazione e col capo di S.M. della M.V.S.N. fanno parte, di diritto, della presidenza dell'unione un rappresentante dell'ispettore capo predetto e il capo dell'ispettorato premilitare e sportivo presso il comando generale della M.V.S.N.
A norma dell'art. 7 un delegato dell’UITS fa parte del consiglio direttivo di ogni sezione del TSN. L’art. 8 stabilisce che le sezioni versino all’UITS un quarto delle tasse annuali di iscrizione incassate la quale per il resto viene finanziata dalla Presidenza del Consiglio (art. 14)
Non è mai stata abrogata lalegge del 1930, da ritenersi ancora vigente per le parti non implicitamente incompatibili.
Quindi l’UITS si inseriva nelle sezioni del TSN solo se e in quanto vi fosse da seguire un reparto sportivo consistente.
Nel 1942 la legge nr. 426 sul CONI (esistente fin dal 1914) ne cambiava il nome in FITS.
Nel 1944 il TSN veniva messo alle dipendenze dirette del Ministero della guerra (ora Ministero della difesa) e veniva nominato un commissario per fare proposte al Ministero su come ricostituire gli organi delle Sezioni del TSN e UITS (qualcuno si era dimenticato del cambiamento di nome). Nel 1947 veniva nominato un consiglio di amministrazione.
Nessun altro provvedimento normativo avente valore di legge interveniva a cambiare il rapporto fra Sezioni del TSN e UITS, sebbene questa ed il CONI abbiano tentato di aver titolo per deliberare sulla organizzazione interna di esse anche al di fuori della attività sportiva.
Allo stato si deve ritenere che la maggior parte dei provvedimenti dell’UITS concernenti le sezioni del TSN siano illegittimi per mancanza di ogni potere normativo da parte dell’UITS, quanto meno per tutto ciò che non riguarda l’attività sportiva. Di certo non potevano scavalcare le leggi e la legge del 1944 chiaramente diceva che TSN ed UITS sono due entità separate, ciascuna con i proprio organi di amministrazione i quali, ovviamente, potevano decidere solo per sé e non per gli altri! Si consideri che le sezioni del TSN erano enti di diritto pubblico mentre le sezioni dell’UITS erano di diritto privato e quindi necessariamente subordinate. Di certo sono illegittimi i provvedimenti che hanno fissato tariffe e prezzi per attività di precisa competenza esclusiva del TSN (corsi per maneggio armi, corsi per guardie giurate, ecc.) che nulla hanno a che vedere con il tiro sportivo agonistico. Di certo sono illegittimi i provvedimenti con cui l'UITS ha preteso di interferire sulla elezione degli organi sociali del TSN.
Di certo l'UITS non poteva cancellare le sezioni del TSN organizzando i soci come associazioni sportive. Sarebbe come se una associazione di medici o di malati decidesse di chiudere gli ospedali pubblici!
Ciò posto è di tutta evidenza che l’abolizione dell’UITS riporta le biglie al punto di partenza: le Sezioni del TSN rimangono, come sono sempre state, alle dirette dipendenze del Ministero della Difesa e l’UITS, che ha compiti esclusivamente in materia sportiva, viene trasferita alla amministrazione “che riveste preminente competenza nella materia” e quindi al CONI.
Questo è ente pubblico e confederazione delle varie Federazioni sportive (che sono invece enti privati) su cui svolge attività di controllo (Decr. Leg.vo 8 gennaio 2004, n.15 e 23 luglio 1999, n. 242).
Il passaggio di competenze ad altri enti o Ministeri è del tutto improponibile perché, si ripete, l’UITS non ha mai avuto altre competenze oltre quelle sportive.
Dubbia è la sorte dei provvedimenti (normativi, disciplinari) non ancora definitivi. In teoria l’UITS continua ad operare fino alla emanazione del previsto regolamento, ma si dovrà limitare alla ordinaria amministrazione concernente l’attività agonistica olimpica; sarebbe contrario ai principi generali del diritto che continuasse ad agire su altri soggetti in base a poteri che sono in scadenza e che sono di dubbia legittimità. Di certo erano e rimangono illegittimi i provvedimenti adottati a carico di organi del TSN.
Le Sezioni del TSN
A seguito dell’abolizione dell’UITS resta in vigore il D. L.vo 8 luglio 1944 n. 286 nella parte in cui stabilisce che il TSN “è posto alla diretta dipendenza del Ministero della difesa (all’epoca “della guerra”). Per il resto si applica il RDL 16 dicembre 1935 n. 2430 che all’art. 1 definisce i compiti del tiro a segno nazionale fra cui quello di “coltivare l’esercizio del tiro negli iscritti che, per passione, e per particolari attitudini, si distinguono dalla massa dei tiratori”. Presso le sezioni il CONI avrà il compito di seguire la parte agonistico-sportiva, ma senza poter interferire sulla vita societaria della Sezione.
Le Sezioni del TSN si troveranno di fronte a problemi organizzativi pratici.
In primo luogo è noto che il Ministero della difesa non vede l’ora di liberarsi dei poligoni dei tiro che a lui non servono più e che rappresentano solo un costo burocratico e monetario per la loro manutenzione, unitamente allo spauracchio di andare incontro a responsabilità in caso di incidenti. E tutti sappiamo che i militari affrontano il nemico a cuore saldo, ma tremano di fronte ai giudici (ed hanno ragione!).
In secondo luogo l’UITS, confondendo le proprie sezioni con le sezioni del TSN, ha indotto molte sezioni del TSN ad adottare un nuovo statuto in cui esse si trasformano in associazioni sportive dilettantistiche. Una parte delle sezioni si sono rifiutate di aderire alla richiesta; del tutto giustamente perché per la trasformazione di una qualsiasi associazione avente personalità giuridica il codice civile prescrive precise formalità e precise maggioranze. Figurarsi se ciò può essere possibile per un ente munito di personalità giuridica pubblica, che può essere tolta solo per legge e non certo per volontà dei funzionari di una associazione privata come l’UITS!
Ora quella proposta di nuovo statuto è stato un immondo pateracchio giuridico, privo di ogni legalità perché in contrasto con precise disposizioni di legge e perché è andato oltre ogni logica necessità. Come dice un proverbio tedesco “hanno buttato via il bambino assieme all’acqua sporca"!
È indubbio che era necessario dare una nuova forma organizzativa alle Sezioni del TSN che hanno bisogno di recuperare fondi e finanziamenti per la loro attività, di pagare personale, di svolger attività di tipo commerciale, di avere una gestione di tipo democratico, ecc. ecc.. Ma per fare ciò non era affatto necessario distruggere la vecchia struttura con tutte le sue competenze pubblicistiche. Era più che sufficiente riconoscere che all’interno della figura giuridica della Sezione, ente pubblico, operava una libera associazione sportiva che aveva tutto il diritto di organizzarsi come meglio le piaceva, ottenendo poi dall’ente pubblico l’uso delle strutture ed attrezzature. E non sarebbe stato certo difficile ottenere dal Ministero della Difesa i poligoni in concessione.
Ritengo, (ma è solo una mia opinione personale) che questa dovrà essere la via da seguire in futuro: i soci delle sezioni dovranno costituirsi in associazione sportiva per la gestione della sezione, con statuto democratico liberamente scelto, secondo le norme contenute nella legge 289/2002 (Legge Finanziaria 2003), con un proprio consiglio direttivo distinto dal quello che la legge prevede per la gestione della Sezione quale Ente pubblico. I sui rappresentanti entreranno direttamente nel consiglio della Sezione e regoleranno con gli altri membri di nomina pubblica la suddivisione dei compiti e delle responsabilità. Sembra una cosa complicata, ma non è una figura giuridica nuova ed anzi questa soluzione corrisponde agli orientamenti normativi più moderni.
Al riguardo esiste una specifica normativa che prevede la trasformazione delle associazioni in senso privatistico, senza che ciò incida sulle funzioni pubblicistiche. La Legge Bassanini 97/1997 (Delega al governo per la riforma della pubblica amministrazione) stabilisce (art. 14) l’importante criterio che gli enti che non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico nonché gli altri enti per il cui funzionamento non è necessaria la personalità di diritto pubblico, devono essere trasformati in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato.
Ancor più innovative le disposizione contenute nella Finanziaria 2001 (L. 23 dicembre 2000, n. 388 ) il cui art. 59 stabilisce, ad es., che “una o più Università possono, in luogo delle aggregazioni di cui alla lettera c) del comma 2, costituire fondazioni di diritto privato con la partecipazione di enti ed amministrazioni pubbliche e soggetti privati. Con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabiliti i criteri e le modalità per la costituzione e il funzionamento delle predette fondazioni, con individuazione delle tipologie di attività e di beni che possono essere conferiti alle medesime nell'osservanza del criterio della strumentalità rispetto alle funzioni istituzionali, che rimangono comunque riservate all'università. “
Il Regolamento verrà emanato con D.P.R. 24 maggio 2001, n. 254 e lascia grande spazio alle Università che, quali “enti di riferimento” mantengono il controllo sulle fondazioni nei cui consigli di amministrazione devono avere la maggioranza assoluta anche quando partecipano “partecipanti istituzionali” (enti locali, amministrazioni pubbliche) o finanziatori privati.
Come è noto queste disposizioni sono state emanate proprio per ovviare al fatto che coloro che prestavano attività lavorativa presso certi enti con modeste funzioni pubbliche, pretendevano poi di vedersi riconosciuto lo status di impiegato pubblico.
Il fatto che il legislatore abbia ampiamente superato la vecchia dottrina del diritto amministrativo secondo cui la natura giuridica pubblica di un ente andava stabilita in base ai controlli pubblicistici esercitati su di essa trova ampio riscontro in innumerevoli provvedimenti legislativi che hanno espressamente dichiarato enti di diritto privato, enti che svolgono funzioni pubblicistiche e che continuano ad essere controllati in modo pregnante dagli organi centrali dello Stato. Si vedano fra i tanti:
a) Con il D. Lgs.vo 18 novembre 1997 n. 426 le disposizioni del D. Lgs.vo 29 giugno 1996, n. 367 relativo agli enti musicali sono state utilizzate per la trasformazione dell'ente pubblico "Centro sperimentale di cinematografia" nella fondazione "Scuola nazionale di cinema", con qualche particolarità. La fondazione può, previa autorizzazione (autorizzazione non prevista per le fondazioni musicali) dell'autorità di governo competente in materia di spettacolo, partecipare a società di capitali, e può altresì svolgere attività commerciali ed altre attività accessorie, in conformità agli scopi istituzionali. Il consiglio di amministrazione è tutto di nomina governativa ed “è composto da 5 componenti nominati da diversi ministeri per esigenze didattiche, di ricerca e di produzione”. Il controllo viene svolto dalla Corte dei Conti.
b) I Decreti legislativi 29 gennaio 1998, n. 20 e 20 luglio 1999, n. 273, di contenuto analogo, provvedevano rispettivamente alla trasformazione in fondazione dello Istituto nazionale per il dramma antico e dell'ente autonomo "La Triennale di Milano". L’ente autonomo viene trasformato in fondazione di diritto privato, ma non vi è praticamente nulla dell’autonomia che contraddistingue una fondazione. Anche il contenuto dello statuto è praticamente dettato dal legislatore. Si può ben dire che la privatizzazione riguarda solo … i dipendenti!
c) Decreto Lgs.vo 23 aprile 1998, n. 134 sulla trasformazione in fondazione degli enti lirici e delle istituzioni concertistiche assimilate. L’aspetto pubblicistico di questo tipo di fondazioni viene anzi accentuato stabilendo che esse possono continuare ad avvalersi del patrocino da parte dell’Avvocatura dello Stato (art. 7).
d) Il Decreto Lgs.vo 20 ottobre 1998, n. 368 che Istituisce il Ministero per i beni e le attività culturali prevede che il Ministero possa costituire o partecipare ad associazioni, fondazioni o società a cui conferire in uso beni culturali. La legge 29 dicembre 2000, n. 400 preciserà poi che la materia verrà regolata da un regolamento che, per le fondazioni, è contenuto nel D.M. 27 novembre 2001, n. 491.
Per fare un esempio banale di come la trasformazione da ente pubblico in ente privato non incida sulle funzioni attribuite dalla legge, si pensi alle Poste Italiane. La circostanza che esse siano ora una S.p.A non ha inciso in alcun modo sui compiti affidati alle poste relativamente alla notifica di atti giudiziari e a tutte le certificazioni relative alla consegna della posta e delle raccomandate. Al massimo si può discutere se attualmente un postino sia un pubblico ufficiale oppure semplicemente un incaricato di pubblico servizio; ma ciò non incide sulla natura delle certificazioni che egli pone in essere.
A maggior ragione quindi non possono esservi problemi al fatto che, ferma la natura pubblicistica di certi compiti delle Sezioni, altri compiti vengano svolti con modalità privatistiche, già accettate dal legislatore fin dal momento in cui esso ha accettato che essi venissero svolti dalla UITS (la quale è stata ritenuta ingiustamente ente pubblico solo in forza della legge fascista nr.2430/1935, mentre altre federazioni sportive analoghe, come la FITAV, sono pacificamente di diritto privato). Cosa che ha comportato l’assurdo giuridico di un ente che per la sua natura non doveva essere ente pubblico, ma che pretendeva di comandare e regolare enti pubblici! Cosa che spiega e legittima il motivo della sua abolizione.
Sarà poi opportuno che le associazioni sportive costituite presso i poligoni si riuniscano in una o più federazioni e sarà anche opportuno che l’associazione sportiva nata per gestire la sezione del TSN inglobi in sé le varie associazioni di tiro (ex UITS o nuove) esistenti.
Non trascurabile neppure un noto problema “politico” che investe i poligoni demaniali.
Come è arcinoto i poligoni sono costruiti molto spesso in zona di espansione edilizia e quindi fanno molto gola agli speculatori i quali premono “untuosamente” sui politici per la chiusura del poligono.
Siccome in Italia vige la massima evangelica secondo cui “non si deve mettere la museruola al bue che trebbia” e siccome speso vi sono problemi di inquinamento acustico da risolvere, non si dovrebbe contrastare troppo la tendenza e si potrebbe cercare di ottenere la sdemanializzazione dei poligoni con cessione dei terreni alle province o regioni, a condizione che esse, in cambio, si impegnino a fornire altrettanti nuovi poligoni in luoghi idonei, lontani dagli abitati, da dare in proprietà alle singole sezioni o ai comuni.
(8 febbraio 2008)
